Yo propongo lo siguiente:
Canjear fama que depende de la poblacion de la ciudad y de acuerdo a ello te saldran x lvls. Que sea por un rango, por ejemplo:
De 0 Pob. - 34999 Pob -------------> Canjear Fama te dara entre lvl 10 - lvl 26
De 35000 Pob. - 69999 Pob. -------> Canjear Fama te saldra entre lvl 14 - lvl 26
Y de 70000 Pob. en adelante -------> Canjear Fama te saldra entre lvl 18 - lvl 26
Solo es un ejemplo... porque no se cuanto tiempo les lleva a los top altos llegar a mas de 70k las ciudades. Y si es muy poco 70K podemos subir a 75K no se

Conclusion
1.- Se evita que salgan lvl 10 a finales de la partida, a menos que tengas la ciudad en menos de 30K de poblacion
2.- Se equilibra un poco el juego
3.- Que ES sea un juego mas de estrategia que de suerte
Saludos.